Com a rejeição pela Assembleia da República, em 27 de outubro de 2021, da Proposta de Lei n.º 116/XIV/3, do Governo, que aprovou a Lei do Orçamento de Estado para 2022, foi prorrogada a vigência da Lei do Orçamento de Estado para 2021, aprovada pela Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, incluindo o respetivo articulado e os correspondentes mapas, bem como decretos-leis de execução orçamental.
Assim, a partir de 1 de janeiro de 2022 e até que a Assembleia da República aprove o Orçamento de Estado para 2022, o que apenas deverá ocorrer em abril, mantém-se a execução mensal dos programas em curso. No entanto, o Governo apenas pode despender o montante correspondente ao duodécimo da despesa total da missão de base orgânica (que inclui o conjunto de despesas e respetivas fontes de financiamento que concorrem para a realização das diferentes políticas públicas setoriais, de acordo com a lei orgânica do Governo) respeitante ao ano anterior.
Apenas não estão abrangidas pela prorrogação da vigência da lei do Orçamento do Estado para 2021:
a) As autorizações legislativas contidas no seu articulado que, de acordo com a Constituição ou os termos em que foram concedidas, devam caducar no final do ano económico a que respeitava a lei;
b) A autorização para a cobrança das receitas cujos regimes se destinavam a vigorar apenas até ao final do ano económico a que respeitava aquela lei;
c) A autorização para a realização das despesas relativas a programas que devam extinguir-se até ao final do ano económico a que respeitava aquela lei.
Ou seja, com salvaguarda das referidas autorizações, até haver Orçamento de Estado para 2022, a execução orçamental está limitada a 1/12 do Orçamento de Estado do ano anterior.
Mas há exceções.
O regime dos duodécimos não se aplica relativamente às despesas referentes a prestações sociais devidas a beneficiários do sistema de segurança social e das despesas com aplicações financeiras.
Isto significa, por exemplo, que uma vez que o aumento extraordinário das pensões que constava da rejeitada Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2022, já se encontrava prevista no artigo 75.º, n.º 1 da Lei do Orçamento de Estado para 2021, não existe qualquer impedimento legal para que o Governo, mesmo estando o país em duodécimos, avance já com os aumentos extraordinários das pensões, nos termos até agora estabelecidos.
Ou seja, na realidade, as restrições impostas pelo regime dos duodécimos acabam por ter um efeito relativo, porquanto as rubricas responsáveis por uma fatia muito grande da despesa pública, como salários, pensões e outras prestações sociais, não estão limitadas ao 1/12 do Orçamento de Estado anterior.
Naturalmente que, uma vez aprovado o Orçamento de Estado para 2022, as operações de receita e de despesa executadas ao abrigo do regime transitório são imputadas às contas respeitantes ao novo ano económico iniciado em 1 de janeiro.
Ou seja, para além de estar longe de ser inédito, a governação por duodécimos não tem de significar desgovernação, pois, na realidade, a execução orçamental está a ser regida por um instrumento de gestão válido, com uma previsão discriminada das receitas e despesas que o Estado pode assumir enquanto o Orçamento de Estado para 2022 não entrar em vigor, não raras vezes sem sequer estar limitado pelos duodécimos reportados ao ano anterior.
por João Carlos Teixeira e Jane Kirkby, Área de Prática – Direito Público
