O combate determinado à corrupção consta como objetivo fundamental do Programa de Governo apresentado pelo XXII Governo Constitucional, consubstanciando uma medida destinada a melhorar a qualidade da democracia.
No Conselho de Ministros de 5 de Dezembro de 2019 foi criado, na dependência direta da Ministra da Justiça, um grupo de trabalho para a definição de uma estratégia nacional, global e integrada de combate à corrupção com a finalidade de desenvolver os objetivos determinados no Programa de Governo.
A reflexão deste grupo de trabalho resultou na elaboração da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção 2020-2024 (doravante, a “ENCC 2020-2024”), a qual foi aprovada em Conselho de Ministros no passado dia 3 de Setembro.
Constam, como principais medidas da ENCC 2020-2024 a separação de processos na fase de investigação, com o objetivo de evitar os “megaprocessos”, a celebração de acordos sobre a pena aplicável em julgamento com base na confissão e algumas medidas relativas à denúncia (“whistle-blowing”) e aos denunciantes (“whistleblowers”).
Pela sua relevância, as duas primeiras medidas têm merecido grande atenção, não obstante, pela sua atualidade, comentaremos aqui as medidas enunciadas relativamente à denúncia e aos denunciantes.
É inegável que em virtude da posição que lhes confere acesso privilegiado a informações sobre condutas irregulares, as primeiras pessoas a tomar conhecimento de ameaças ou situações lesivas do interesse público serão as pessoas que trabalham numa organização pública ou privada ou que com ela se relacionam profissionalmente.
Todavia, os potenciais denunciantes são desencorajados de comunicar as suas suspeitas pelo receio de retaliação. Como refere CELINA CARRIGY (Denúncia de Irregularidades no Seio das Empresas (Corporate Whistle Blowing), p. 40), “(…) muitos dos comportamentos ilícitos que estão na origem das grandes falências constituíam práticas contínuas durante vários anos envolvendo um número significativo de administradores, trabalhadores e, por vezes, entidades externas, sem que, no entanto, alguém tivesse tido a coragem de denunciar essas práticas a tempo de evitar os danos que delas vieram a resultar”.
A importância do estabelecimento de medidas dirigidas à proteção de denunciantes é, desde logo, reconhecida na Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (vd. art. 33.º), a qual determina que “cada Estado Parte deverá considerar a incorporação no seu sistema jurídico interno de medidas adequadas para assegurar a proteção contra qualquer tratamento injustificado de quem preste, às autoridades competentes, de boa fé e com base em suspeitas razoáveis, informações sobre quaisquer factos relativos às infrações estabelecidas em conformidade com a presente Convenção”.
Existem já diversos instrumentos jurídicos vigentes relativos aos denunciantes, tal como a Diretiva (UE) 2019/1937 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2019 – a qual entrou em vigor no dia 17 de dezembro desse mesmo ano – relativa à proteção das pessoas que denunciam violações do direito da União (doravante, a “Diretiva”) e a qual deverá ser transposta para o Ordenamento Jurídico Português até 17 de Dezembro de 2021.
Ora, a Diretiva estabelece:
1. Canais de Denúncia – que os Estados-Membros deverão assegurar que as entidades jurídicas dos setores privado e público estabeleçam canais de procedimentos de denúncia interna e externa, os quais possibilitem que os trabalhadores da entidade, bem como pessoas que estejam em contacto com a entidade no contexto da sua atividade profissional, comuniquem informações sobre irregularidades;
2. Proteção de denunciantes – normas mínimas (i.e., os Estados-Membros poderão introduzir ou manter disposições mais favoráveis aos denunciantes) de proteção dos denunciantes, a saber:
a) Regras relativas à proteção dos denunciantes contra qualquer forma de retaliação, nomeadamente, através da proibição do despedimento, despromoção ou não promoção, alteração de funções, do local de trabalho, redução de salário, da imposição de medida disciplinar, coação, intimidação, assédio ou ostracização;
b) Medidas de apoio aos denunciantes, nomeadamente, acesso a informações e acompanhamento sobre os procedimentos e vias de recurso disponíveis para proteção contra atos de retaliação, apoio judiciário no âmbito de processos penais e de processos cíveis, assistência financeira e apoio psicológico;
c) Medidas de proteção contra atos de retaliação, nomeadamente, a proibição de imputação de responsabilidade pela divulgação de informação, verificadas que estejam certas circunstâncias.
No Ordenamento Jurídico Português encontramos normas dispersas sobre a proteção conferida a denunciantes, designadamente, o normativo relativo à proteção de testemunhas previsto pela Lei n.º 93/99, de 14 de Julho, a Lei n.º 19/2008, de 21 de Abril (art. 4.º), a Lei n.º 83/2017, de 18 de Agosto (art. 108.º), que estabelece medidas de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo.
Não obstante, e tal como aponta a ENCC 2020-2024, é necessário articular e compatibilizar tais normas através de um diploma que estabeleça o regime jurídico de proteção dos denunciantes.
No âmbito da prevenção e deteção de riscos de corrupção no setor público, a ENCC 2020-2024 estatui que deverão ser adotados programas de cumprimento normativo no setor público (Programas de Public Compliance) os quais terão de incorporar uma componente relativa a mecanismos de deteção de incumprimentos normativos ou atos de corrupção, designadamente por via da institucionalização de canais de denúncia interna e de uma adequada proteção dos denunciantes de irregularidades.
A implementação dos componentes dos Programas de Public Compliance deverá ser materializada num Regime Geral de Prevenção da Corrupção (RGPC), propondo a ENCC 2020-2024 que sejam previstas sanções aplicáveis ao incumprimento.
No que toca à prevenção, deteção e repressão da corrupção no setor privado, indica a ENCC 2020-2024 que a denúncia passou a ser um instrumento autónomo de política criminal contra a criminalidade empresarial em geral e contra a corrupção em particular, contribuindo para a responsabilização penal ou contraordenacional da pessoa individual.
Nota também a ENCC 2020-2024 que a existência de canais de denúncia prefigura-se como um instrumento essencial na prevenção da corrupção entre privados, criminalizada pela Lei n.º 20/2008, de 21 de Abril.
Espera-se, portanto, um desenvolvimento legislativo sobre esta matéria no Ordenamento Jurídico Português em acordo com as medidas enunciadas pela ENCC 2020-2024.
[1] Vd. CELINA CARRIGY, Denúncia de Irregularidades no Seio das Empresas (Corporate Whistle Blowing), p. 40, disponível em www.cmvm.pt.
